鄭晨，濟邦咨詢 高級經(jīng)理
一、前言
隨著數(shù)字經(jīng)濟的迅猛發(fā)展，數(shù)據(jù)作為一種新的生產(chǎn)要素，其重要性日益凸顯，特別是公共數(shù)據(jù)資源，作為國家經(jīng)濟社會發(fā)展的重要基礎(chǔ)，公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營已經(jīng)成為各級政府和社會各界關(guān)注的焦點。為推動公共數(shù)據(jù)的流通、共享和合理利用，提升數(shù)據(jù)資源的價值，我國在近年來出臺了一系列相關(guān)政策文件，《關(guān)于加快公共數(shù)據(jù)資源開發(fā)利用的意見》（以下簡稱“《意見》”）、《公共數(shù)據(jù)資源登記管理暫行辦法（公開征求意見稿）》和《公共數(shù)據(jù)資源授權(quán)運營實施規(guī)范（試行）》，標(biāo)志著我國公共數(shù)據(jù)資源的管理進入了新的法治化、規(guī)范化階段。
公共數(shù)據(jù)的授權(quán)運營，涉及政策規(guī)范、概念定義及商業(yè)化模式等多個層面。如何平衡公共數(shù)據(jù)安全、隱私保護和數(shù)據(jù)的商業(yè)化利用，如何通過政策和法律框架促進數(shù)據(jù)流通和創(chuàng)新，是當(dāng)前亟待解決的關(guān)鍵問題。本文圍繞《意見》、《登記辦法》和《授權(quán)規(guī)范》，解析政策出臺背景、相關(guān)概念、各地政策創(chuàng)新、政策核心內(nèi)容及其對公共數(shù)據(jù)治理的深遠(yuǎn)影響，探討這些政策如何推動我國公共數(shù)據(jù)資源的合理開發(fā)和數(shù)據(jù)經(jīng)濟的健康發(fā)展。
二、政策背景
2024年10月9日，新華社受權(quán)發(fā)布《關(guān)于加快公共數(shù)據(jù)資源開發(fā)利用的意見》（以下簡稱“《意見》”）。2024年10月12日，國家發(fā)改委和國家數(shù)據(jù)局分別就《公共數(shù)據(jù)資源登記管理暫行辦法（公開征求意見稿）》（以下簡稱“《登記辦法》”）和《公共數(shù)據(jù)資源授權(quán)運營實施規(guī)范（試行）》（以下簡稱“《授權(quán)規(guī)范》”）公開征求意見。繼《中華人民共和國數(shù)據(jù)安全法》、《中華人民共和國個人信息保護法》、“數(shù)據(jù)二十條”、《關(guān)于構(gòu)建數(shù)據(jù)基礎(chǔ)制度的意見》等法律法規(guī)和政策文件之后，本次《登記辦法》和《授權(quán)規(guī)范》標(biāo)志著我國公共數(shù)據(jù)資源的開發(fā)利用正式步入了制度化、規(guī)范化的新階段。
點擊查看大圖
三、相關(guān)概念解析
1. 公共數(shù)據(jù)的定義
根據(jù)《登記辦法》規(guī)定，公共數(shù)據(jù)資源，是指各級黨政機關(guān)、企事業(yè)單位依法履職或提供公共服務(wù)過程中產(chǎn)生的具有利用價值的數(shù)據(jù)集合。
根據(jù)《新疆維吾爾自治區(qū)數(shù)據(jù)條例（草案）》中的【基本定義】：公共數(shù)據(jù)，包括政務(wù)數(shù)據(jù)和公共服務(wù)數(shù)據(jù)。政務(wù)數(shù)據(jù)，是指國家機關(guān)和法律法規(guī)授權(quán)的具有管理公共事務(wù)職能的組織（以下統(tǒng)稱政務(wù)部門）為履行法定職責(zé)收集、產(chǎn)生的數(shù)據(jù)。公共服務(wù)數(shù)據(jù)，是指醫(yī)療、教育、供水、供電、供氣、通信、文旅、體育、環(huán)境保護、交通運輸?shù)裙财髽I(yè)事業(yè)單位（以下統(tǒng)稱公共服務(wù)組織）在提供公共服務(wù)過程中收集、產(chǎn)生的涉及公共利益的數(shù)據(jù)。
依據(jù)《新疆維吾爾自治區(qū)數(shù)據(jù)條例（草案）》中的【基本定義】：企業(yè)數(shù)據(jù)指的是各類經(jīng)營主體在生產(chǎn)經(jīng)營活動中產(chǎn)生及收集的數(shù)據(jù)。
解析：授權(quán)運營的范圍
|
2. 數(shù)據(jù)三權(quán)的定義
“數(shù)據(jù)三權(quán)”是近年來在數(shù)據(jù)治理、數(shù)據(jù)保護以及數(shù)字經(jīng)濟背景下出現(xiàn)的一個重要概念。它主要涉及數(shù)據(jù)資源持有權(quán)、數(shù)據(jù)加工使用權(quán)、數(shù)據(jù)產(chǎn)品經(jīng)營權(quán)三個方面，旨在明確數(shù)據(jù)的法律屬性、管理方式和使用規(guī)則，以更好地保護個人、企業(yè)和國家在數(shù)據(jù)資產(chǎn)管理中的權(quán)益，同時促進數(shù)據(jù)的流通與共享。
數(shù)據(jù)資源持有權(quán)
數(shù)據(jù)資源持有權(quán)為一種基于事實狀態(tài)的數(shù)據(jù)使用權(quán)而非所有權(quán)或者用益物權(quán)，強調(diào)“持有”旨在淡化物權(quán)法意義上的所有權(quán)。數(shù)據(jù)資源持有權(quán)對持有權(quán)主體基于事實上的數(shù)據(jù)使用狀態(tài)進行確權(quán)，同時通過“持有”強調(diào)持有權(quán)主體對數(shù)據(jù)財產(chǎn)基于時空意義上的暫時的“事實上的使用”。數(shù)據(jù)資源持有權(quán)是主體對數(shù)據(jù)的直接控制，即一種空間上的管控權(quán)利，如數(shù)據(jù)財產(chǎn)在享有數(shù)據(jù)資源持有權(quán)主體之間的快速流動流轉(zhuǎn)，即在強調(diào)一種空間上的權(quán)利的轉(zhuǎn)移，因數(shù)據(jù)自身具有與生俱來的可復(fù)制性、低損耗性等特征，數(shù)據(jù)資源持有權(quán)具有共享性和非排他性。
數(shù)據(jù)加工使用權(quán)
數(shù)據(jù)資源使用權(quán)是指擁有對數(shù)據(jù)的使用權(quán)限，但不一定意味著擁有數(shù)據(jù)的所有權(quán)。數(shù)據(jù)使用者可以基于一定的協(xié)議和條件，合法地訪問和利用數(shù)據(jù)，但不能對數(shù)據(jù)進行所有權(quán)層面的處置或改變。
數(shù)據(jù)產(chǎn)品經(jīng)營權(quán)
數(shù)據(jù)產(chǎn)品經(jīng)營權(quán)指的是將數(shù)據(jù)轉(zhuǎn)化為商業(yè)產(chǎn)品并進行市場化運營的權(quán)利。這包括將數(shù)據(jù)加工、整合、分析，轉(zhuǎn)化為具有市場價值的產(chǎn)品或服務(wù)，并通過銷售、許可等方式進行獲利。數(shù)據(jù)產(chǎn)品經(jīng)營權(quán)通常涉及數(shù)據(jù)商業(yè)化的全過程，包括數(shù)據(jù)的增值、營銷和分銷。
解析：本次《意見》的關(guān)注重點是數(shù)據(jù)加工使用權(quán)和數(shù)據(jù)產(chǎn)品經(jīng)營權(quán) 隨著數(shù)據(jù)的商業(yè)價值不斷增加，確立公共數(shù)據(jù)的數(shù)據(jù)資源持有權(quán)、數(shù)據(jù)加工使用權(quán)、數(shù)據(jù)產(chǎn)品經(jīng)營權(quán)，尤其是多方參與的場景（如數(shù)據(jù)交易平臺、數(shù)據(jù)交換等），對于推動數(shù)據(jù)經(jīng)濟健康發(fā)展至關(guān)重要。如何平衡公共數(shù)據(jù)安全與公共數(shù)據(jù)的商業(yè)化利用是一個巨大的挑戰(zhàn)，許多國家和地區(qū)已經(jīng)出臺了數(shù)據(jù)保護法（如歐洲的《通用數(shù)據(jù)保護條例》GDPR），規(guī)定了個人數(shù)據(jù)的收集、存儲、使用等方面的嚴(yán)格規(guī)定，確保數(shù)據(jù)不被濫用。 公共數(shù)據(jù)的特殊性質(zhì)，決定了公共數(shù)據(jù)從產(chǎn)生之際，就會對應(yīng)多個主體。本次《意見》的《登記辦法》和《授權(quán)規(guī)范》，更多的關(guān)注是數(shù)據(jù)的流通，可以理解為，在公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營域中，公共數(shù)據(jù)資源授權(quán)運營中數(shù)據(jù)所有從“絕對擁有"到“相對擁有”，從“排他性”到“容他性”。這是對傳統(tǒng)物權(quán)的一種顛覆，比起數(shù)據(jù)資源持有權(quán)，更應(yīng)該關(guān)注數(shù)據(jù)加工使用權(quán)和數(shù)據(jù)產(chǎn)品經(jīng)營權(quán)。 |
3. 公共數(shù)據(jù)的流動方式
從數(shù)據(jù)治理角度可以將公共數(shù)據(jù)流動分為三種方式：公共數(shù)據(jù)共享、開放和授權(quán)運營。
公共數(shù)據(jù)共享
是指政務(wù)部門和公共服務(wù)部門因履行法定職責(zé)或者提供公共服務(wù)需要，依法獲取其他政務(wù)部門和公共服務(wù)部門的數(shù)據(jù)，或者向其他政務(wù)部門和公共服務(wù)部門提供數(shù)據(jù)的行為，這種方式是在政府體系內(nèi)部不同部門、不同層級之間的共享流動。
公共數(shù)據(jù)開放
是指政務(wù)部門和公共服務(wù)部門面向自然人、法人和非法人組織依法開放公共數(shù)據(jù)的行為，這種方式是各級政府面向社會免費開放公共數(shù)據(jù)，屬于公共數(shù)據(jù)向政府體系外部流動。
公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營
根據(jù)《授權(quán)規(guī)范》規(guī)定，是指將縣級以上地方各級人民政府、國家行業(yè)主管部門持有的公共數(shù)據(jù)資源，按照法律法規(guī)和相關(guān)要求，授權(quán)符合條件的運營機構(gòu)進行治理、開發(fā)，并面向市場公平提供數(shù)據(jù)產(chǎn)品和技術(shù)服務(wù)的活動。
解析：公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營與政府購買服務(wù)的關(guān)系 在《授權(quán)規(guī)范》公布前，各地實踐中公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營的授權(quán)對象基本是本地國有企業(yè)，且整個授權(quán)程序缺乏競爭性，通常由授權(quán)主體通過普通行政決策的方式直接確定授權(quán)對象，如成都市大數(shù)據(jù)集團、上海數(shù)據(jù)集團、北京金控集團等公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營先行地區(qū)的授權(quán)對象選擇。此前的實踐中，政府基于公共目的的授權(quán)運營，向授權(quán)對象提供公共數(shù)據(jù)，旨在借助市場主體的力量將一定范圍的公共數(shù)據(jù)資源開發(fā)成為服務(wù)于政府公共管理或公共服務(wù)活動的數(shù)據(jù)產(chǎn)品，表現(xiàn)為政府通過購買服務(wù)形成的委托代理關(guān)系，本質(zhì)上是政府向社會購買服務(wù)。根據(jù)國務(wù)院辦公廳頒發(fā)的《關(guān)于政府向社會力量購買服務(wù)的指導(dǎo)意見》（國辦發(fā)〔2013〕96號）的規(guī)定基于公共目的的授權(quán)運營作為政府購買服務(wù)應(yīng)當(dāng)納入政府采購范疇，受《政府采購法》的規(guī)范和約束。購買工作應(yīng)按照政府采購法的有關(guān)規(guī)定，采用公開招標(biāo)、邀請招標(biāo)、競爭性談判、單一來源、詢價等方式確定承接主體，嚴(yán)禁轉(zhuǎn)包行為。 《授權(quán)規(guī)范》公布后，文件規(guī)定，開展授權(quán)運營活動，不得濫用行政權(quán)力或市場支配地位排除、限制競爭，不得利用數(shù)據(jù)和算法、技術(shù)、資本優(yōu)勢等從事壟斷行為。實施機構(gòu)應(yīng)當(dāng)根據(jù)審定同意后的實施方案，按照法律法規(guī)要求，以公開招標(biāo)、邀請招標(biāo)、談判等公平競爭方式選擇運營機構(gòu)。 結(jié)合實踐來看，此前以政府購買服務(wù)的操作實踐，如采用單一來源、詢價等方式確定承接主體的情形，不符合本次《授權(quán)規(guī)范》中的規(guī)定。 |
4. 公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營域的定義
公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營域是指由公共數(shù)據(jù)主管部門依托一體化智能化公共數(shù)據(jù)平臺（以下簡稱公共數(shù)據(jù)平臺）組織建設(shè)和運維的，為授權(quán)運營單位提供加工處理授權(quán)運營公共數(shù)據(jù)服務(wù)的特定安全域，具備安全脫敏、訪問控制、算法建模、監(jiān)管溯源、接口生成、封存銷毀等功能。
公共數(shù)據(jù)應(yīng)遵循依法合規(guī)、安全可控、統(tǒng)籌規(guī)劃、穩(wěn)慎有序的原則，按照“原始數(shù)據(jù)不出域、數(shù)據(jù)可用不可見”的要求，在保護個人信息、商業(yè)秘密、保密商務(wù)信息和確保公共安全的前提下，完成商業(yè)化授權(quán)運營工作。
解析：“原始數(shù)據(jù)不出域、數(shù)據(jù)可用不可見”
|
四、《授權(quán)規(guī)范》發(fā)布前各地方政府的政策創(chuàng)新實踐
在《授權(quán)規(guī)范》出臺以前，各地方政府近年來已經(jīng)在積極探索符合本地區(qū)實際情況的公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營模式。通過地方性政策的創(chuàng)新實踐，各地區(qū)逐漸形成了獨具特色的運營路徑。
點擊查看大圖
五、《登記辦法》與《授權(quán)規(guī)范》政策解析
1.《公共數(shù)據(jù)資源登記管理暫行辦法（公開征求意見稿）》
《登記辦法》旨在通過規(guī)范公共數(shù)據(jù)資源的登記管理，推動公共數(shù)據(jù)的合理利用和共享，提升數(shù)據(jù)資源的治理水平，構(gòu)建全國一體化公共數(shù)據(jù)資源登記體系。
《登記辦法》主要對公共數(shù)據(jù)資源登記的定義與范圍、數(shù)據(jù)登記的流程和管理機制、數(shù)據(jù)公開與共享機制、監(jiān)管與法律責(zé)任做出了相應(yīng)規(guī)定。《登記辦法》通過明確數(shù)據(jù)資源的登記、管理和監(jiān)督流程，增強政府、社會和市場對公共數(shù)據(jù)的信任，并促進數(shù)據(jù)的透明化與可用性?！兜怯涋k法》一方面有助于規(guī)范公共數(shù)據(jù)資源的有序開發(fā)，另一方面有利于更好發(fā)掘有待開發(fā)的有價值公共數(shù)據(jù)資源。
2.《公共數(shù)據(jù)資源授權(quán)運營實施規(guī)范（試行）》
《授權(quán)運營》主要圍繞如何在合法合規(guī)的框架下，將公共數(shù)據(jù)資源授權(quán)給適宜的市場主體或合作方進行運營、開發(fā)和利用。它著重強調(diào)通過授權(quán)運營來激發(fā)數(shù)據(jù)的潛在價值，同時確保數(shù)據(jù)安全、合規(guī)的使用，防止數(shù)據(jù)濫用和隱私泄露。
《授權(quán)規(guī)范》主要對公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營的主體、運營基本原則、操作流程、監(jiān)控與監(jiān)管、激勵與懲罰機制做出了相應(yīng)規(guī)定。
根據(jù)《授權(quán)規(guī)范》規(guī)定，我國公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營體系將包括公共數(shù)據(jù)資源持有主體（縣級以上地方各級人民政府、國家行業(yè)主管部門）、實施機構(gòu)（各地數(shù)據(jù)主管部門及國家行業(yè)主管部門的數(shù)據(jù)管理機構(gòu)）與運營機構(gòu)（各類國有控股企業(yè)）、開發(fā)機構(gòu)四類機構(gòu)。
其中，公共數(shù)據(jù)資源的持有主體重點強調(diào)公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營范圍確定過程中的依法合規(guī)問題，實施機構(gòu)重點強調(diào)授權(quán)運營過程中的流程、信息披露義務(wù)、防范化解風(fēng)險、建立數(shù)據(jù)收益分配機制等要求，運營機構(gòu)重點強調(diào)了業(yè)務(wù)范圍、信息披露義務(wù)與數(shù)據(jù)安全等方面的限制與責(zé)任，運營機構(gòu)應(yīng)依法依規(guī)在授權(quán)范圍內(nèi)開展業(yè)務(wù)，不得直接或間接參與授權(quán)范圍內(nèi)已交付的公共數(shù)據(jù)產(chǎn)品和服務(wù)再開發(fā)。開發(fā)機構(gòu)可對運營機構(gòu)交付的公共數(shù)據(jù)產(chǎn)品和服務(wù)再開發(fā)，融合多源數(shù)據(jù)，提升數(shù)據(jù)產(chǎn)品和服務(wù)價值，繁榮數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展生態(tài)。
《授權(quán)規(guī)范》明確了公共數(shù)據(jù)開發(fā)授權(quán)的流程、路徑和各類數(shù)據(jù)的授權(quán)運營主體，有利于公共數(shù)據(jù)資源更合規(guī)、高效地開發(fā)。
六、《登記辦法》與《授權(quán)規(guī)范》的意義與影響
避免公共數(shù)據(jù)資源授權(quán)運營機構(gòu)實施壟斷
實踐中公共數(shù)據(jù)資源運營機構(gòu)，如果自身既在上游市場扮演“裁判員”和運營規(guī)則的設(shè)計者，又通過子公司、孫公司或其他分支機構(gòu)、被其參股的其他企業(yè)作為“運動員”參與下游市場的競爭，就難免會有所偏袒，很可能通過數(shù)據(jù)格式不匹配、應(yīng)用軟件更新時不及時通知，或者不支持下游其他數(shù)據(jù)服務(wù)商同步開展所需更新的代碼等手段，擾亂下游的競爭秩序，以至于相關(guān)數(shù)據(jù)服務(wù)的需求方更傾向于優(yōu)先購買公共數(shù)據(jù)資源運營機構(gòu)或其關(guān)聯(lián)公司的數(shù)據(jù)服務(wù)，最終導(dǎo)致公共數(shù)據(jù)資源運營機構(gòu)在上游的市場力被傳導(dǎo)至下游市場。
本次《意見》對公共數(shù)據(jù)資源運營的監(jiān)督提出了原則性要求，強調(diào)運營機構(gòu)不得實施與其他經(jīng)營主體達(dá)成壟斷協(xié)議或濫用市場支配地位等壟斷行為。同時，《授權(quán)規(guī)范》在第六條第二款第一句中明確要求：“運營機構(gòu)應(yīng)依法依規(guī)在授權(quán)范圍內(nèi)開展業(yè)務(wù)，不得直接或間接參與授權(quán)范圍內(nèi)已交付的公共數(shù)據(jù)產(chǎn)品和服務(wù)再開發(fā)?！睘榱吮苊夤矓?shù)據(jù)資源運營機構(gòu)與下游公共數(shù)據(jù)產(chǎn)品或服務(wù)市場的經(jīng)營者產(chǎn)生利益沖突，《授權(quán)規(guī)范》劃分了授權(quán)運營主體和開發(fā)主體，避免了公共數(shù)據(jù)資源授權(quán)運營機構(gòu)實施壟斷，同時也對后續(xù)地方數(shù)據(jù)集團和平臺公司提出了更高的定位要求，需要明確自身主體，是繼續(xù)作為授權(quán)運營主體，還是轉(zhuǎn)型為開發(fā)主體。
重視數(shù)據(jù)開放的同時保證數(shù)據(jù)規(guī)范和安全
《授權(quán)規(guī)范》鼓勵公共數(shù)據(jù)資源的開放和共享，以提高公共數(shù)據(jù)資源配置效率和使用效益，同時明確了公共數(shù)據(jù)開放和運營的權(quán)責(zé)和范圍，在維護國家數(shù)據(jù)安全、保護個人信息和商業(yè)秘密的前提下，通過授權(quán)運營的形式，依法依規(guī)有序開放和運營公共數(shù)據(jù)。
數(shù)據(jù)治理的規(guī)范化
文件發(fā)布有助于進一步規(guī)范公共數(shù)據(jù)的管理和使用。通過明確公共數(shù)據(jù)的登記、授權(quán)運營規(guī)則，推動公共數(shù)據(jù)資源的合規(guī)共享和流通，防止數(shù)據(jù)濫用和泄露。
促進數(shù)據(jù)價值釋放
公共數(shù)據(jù)資源是社會、經(jīng)濟和科技發(fā)展的重要資源。通過規(guī)范數(shù)據(jù)授權(quán)運營，促進公共數(shù)據(jù)資源的有效利用，激發(fā)數(shù)據(jù)的潛在價值，推動數(shù)字經(jīng)濟、人工智能等領(lǐng)域的發(fā)展。
加強數(shù)據(jù)安全與隱私保護
文件明確了在數(shù)據(jù)共享和授權(quán)運營過程中必須遵守數(shù)據(jù)保護法律和技術(shù)要求，如隱私保護、數(shù)據(jù)加密、脫敏等，確保數(shù)據(jù)使用的安全性和合規(guī)性。
推動政府?dāng)?shù)據(jù)開放與透明
通過政府主導(dǎo)的公共數(shù)據(jù)資源共享與運營，增強政府?dāng)?shù)據(jù)資源的透明度和可用性，促進政府與社會各界的合作，提升社會服務(wù)的效率和質(zhì)量。
加速數(shù)據(jù)驅(qū)動的創(chuàng)新
企業(yè)、科研機構(gòu)和社會組織通過合法合規(guī)地獲得公共數(shù)據(jù)資源，可以加速數(shù)據(jù)驅(qū)動的創(chuàng)新，推動智能城市、精準(zhǔn)醫(yī)療、智能交通等領(lǐng)域的進步。
七、總結(jié)
《公共數(shù)據(jù)資源登記管理暫行辦法（公開征求意見稿）》和《公共數(shù)據(jù)資源授權(quán)運營實施規(guī)范（試行）》是中國在推動公共數(shù)據(jù)資源管理和利用方面的重要政策文件。它們明確了數(shù)據(jù)登記、共享、授權(quán)運營等方面的具體要求，并通過加強數(shù)據(jù)保護、提升數(shù)據(jù)透明度和合規(guī)性等措施，推動數(shù)據(jù)資源的合理利用，助力數(shù)字經(jīng)濟的發(fā)展。同時，這些政策也為未來的公共數(shù)據(jù)治理提供了指導(dǎo)框架，有助于在確保數(shù)據(jù)安全與隱私的前提下，充分發(fā)揮公共數(shù)據(jù)的社會和經(jīng)濟價值。
【感謝閱讀】